На Львівщині в рамках політики з децентралізації влади та адміністративної реформи триває впровадження Закону про добровільне об’єднання територіальних громад. За словами доктора географічних наук, професора кафедри географії України ЛНУ ім. Івана Франка Мирослава Дністрянського, цей процес характеризується закритістю, до того ж, до цієї справи майже не залучено фахівців – географів, економістів, юристів.
Докладніше про вади поквапного необґрунтованого об’єднання громад професор розповів в інтерв’ю «Гал-інфо».
Мирославе Степановичу, в Україні триває реформа з децентралізації влади, зокрема, ухвалено й почав впроваджуватися Закон про об’єднання територіальних громад. Як ви оцінює заходи, що вжито в межах цього процесу? Передусім нас цікавить Львівщина.
Я вважаю, що загалом треба ставити питання не стільки про децентралізацію влади, скільки про баланс інтересів центру і регіонів. Надмірна централізація чи надмірна децентралізація однаково не сприяють оптимізації влади. Перша перешкоджає нормальному функціонуванню держави, остання – надто в українських умовах – може призвести до «розповзання» держави.
Щодо адміністративно-територіальних змін, то існує дуже багато невірних установок і навіть небезпек. Так, проголошуються ідеї щодо укрупнення низових адміністративних одиниць – теперішніх сільрад і районів – й створення на їхній основі вдвічі-втричі більших територіальних громад. Тут має місце ілюзорне уявлення, ніби внаслідок об’єднання кількох бідних сільрад та районів з’явиться одна багата територіальна громада. Але ж очевидно, що просте механічне об’єднання чи сільрад, чи районів, якщо в них немає засобів для розвитку економіки, не може призвести до утворення самодостатньої адміністративно-територіальної одиниці. Для формування таких територіальних громад необхідно насамперед провести фінансово-бюджетну реформу, тобто здійснити перерозподіл податків із тим, аби значно більша, ніж на сьогодні, частина податків залишалась на місцях. Але це також ще не вирішить усіх соціальних проблем функціонування місцевих громад. Покращити становище у змозі лише системне формування їхньої економічної бази.
Але основні небезпеки укрупнення низових адміністративних одиниць пов’язані з іншими моментами. Зокрема, внаслідок укрупнення громад зростуть відстані між поселеннями та новими адміністративними центрами. Якщо площу сільрад і районів планують збільшити в 2-3 рази, то в 4-6 разів зростуть площі віддалених територій, периферій, які в народі називаються глушиною. Тут є пряма суспільно-географічна залежність: що більше віддалений населений пункт, то більшою є загроза його перетворення на депресивне поселення. Тобто таке укрупнення може спричинити занепад багатьох поселень. Уявімо, що будуть ліквідовані Турківський, Старосамбірський, Самбірський райони та створено єдиний Самбірський повіт. У такому випадку населення віддалених гірських поселень буде витрачати купу часу, аби доїхати до повітового центру і фактично не зможе одержати адміністративну послугу впродовж одного світлого дня. Значно зростуть затрати на доїзд до нових адміністративних центрів, а це може суттєво погіршити матеріальне становище населення.
Тобто реалізація таких небезпечних проектів призведе до погіршення адміністративного обслуговування громадян, різкого зниження соціальних передумов якості життя населення. Окрім того, ліквідація сучасних низових адміністративних одиниць неодмінно спричинить порушення зв’язків, які формувалися впродовж тривалого часу, чи навіть повний безлад і хаос. Виникнуть проблеми кадрів, правонаступності, адміністративних приміщень. Зовсім не готова до цього і транспортна інфраструктура. В результаті такі зміни можуть паралізувати роботу цілих сфер суспільства.
Тим не менше, на Львівщині процес розпочався. Хто і в який спосіб на практиці вирішує, як здійснювати об’єднання сільрад?
З цього приводу так само є низка недоречностей. Дуже прикро, що над проектами працюють комісії, які мають переважно закритий характер. До безпосередньої роботи в них фактично не залучено фахівців – ні географів, ні економістів, ні юристів. Все вирішується переважно кулуарно. Парадоксально, що нібито йдеться про децентралізацію, але більшість схем нового поділу фактично спускаються з Києва. На місцях залучають лише структури, які через свою залежність від виконавчої влади не в змозі критично оцінити проекти, виявляючи лише повну згоду. Внаслідок цього зовсім не враховуються місцеві особливості, наприклад, відмінності структури розселення в гірських районах, особливості прикордонних територій, наявність шляхів сполучення між населеними пунктами, внутрішня логістика.
Укрупнення громад є недоцільним взагалі, чи саме в разі механічного необґрунтованого об’єднання?
Укрупнення можна проводити лише в окремих випадках – якщо справді це буде добровільне об’єднання, припустімо, сільських громад із містом, або об’єднання тих громад, в яких майже не залишилося мешканців внаслідок депопуляції.
Ще одна можливість безболісного об’єднання, яке матиме позитивні наслідки (якраз у Львівській області є кілька подібних прикладів), – це об’єднання міста обласного підпорядкування і відповідного однойменного району. На сьогодні це дві різні адміністративні одиниці середньої ланки. Наприклад, Самбір і Самбірський район, Стрий і Стрийський район, Дрогобич і Дрогобицький район. В наявності таких двох типів адміністративних одиниць закладено парадокс, адже, наприклад, центром Самбірського району є місто Самбір, яке до Самбірського району не належить, а є окремою адміністративною одиницею. Тобто, виходить так, що центром адміністративної одиниці є поселення, яке до цієї адміністративної одиниці не відноситься. З огляду на це, виникає запитання: якщо ми хочемо домогтися створення самодостатніх адміністративних одиниць, то як може існувати сільський район без центру? А тому об’єднання таких адміністративно-територіальних одиниць (міст обласного підпорядкування й однойменних районів) буде логічним і природним.
В одній зі своїх статей ви зазначали, що в разі проведення вольового об’єднання територіальних громад виникнуть підстави для розхитування держави.
Авжеж, є небезпека масових невдоволень великої кількості міст та сіл, які опиняться на адміністративній периферії, районних центрів, які втратять статус, а також великої кількості чиновників, що втратять роботу. Величезна кількість людей буде вкрай незадоволена реформою, яка спричинить хаос, погіршення соціального становища, й такі настрої можуть бути використані не лише опозиційними, але й антидержавними силами, щоб спровокувати масові виступи по всій країні.
Важливо зауважити, що перед проведенням реформи у Польщі кілька років тривала підготовка до неї, проводилась тривала підготовка кадрів. А в нас це хочуть зробити, не підготувавши людей психологічно, не врахувавши наслідків. Ще раз наголошую, що такі непідготовлені і необґрунтовані зміни можуть призвести до безладу в загальнонаціональному масштабі. Тому закликаю не наробити помилок, а проводити місцеві вибори за існуючою системою територіального поділу. А якщо ставиться питання про децентралізацію, то її можна розпочати вже зараз з реформування бюджетної сфери, але в межах існуючого адміністративно-територіального устрою. Для зміцнення економічної бази теперішніх низових адміністративно-територіальних одиниць необхідно ставити питання про перерозподіл податків на їхню користь, і про створення кращих передумов економічного розвитку. Для Львівщини, яка зазнала суттєвих втрат в результаті деіндустріалізації, зараз особливо важливо відновити (а ще краще заново створити) промисловий потенціал малих міст і містечок. Львівським керівним політичним середовищам важливо зрозуміти, що лише промисловість та, меншою мірою, ефективний агробізнес у змозі забезпечити кращу зайнятість населення і економічно зміцнити місцеві громади. З огляду на це і формувати стратегію, відкидаючи ілюзії про те, що нашу економіку «витягне» туризм чи нові інформаційні технології, які на сьогодні можуть бути лише другорядними доповнюючими галузями.
Розмову вів Сергій Стуканов.
