Це зроблено з метою підвищення ефективності використання національного земельного ресурсу. Натомість під час реалізації цих намірів можуть виникнути вагомі проблеми. Докладніше про них – в інтерв’ю з головним юридичним радником Проекту USAID «АгроІнвест» Павлом Кулиничем.
- З 1 січня 2013 року ряд повноважень щодо розпорядження землями державної власності передаються до Держземагентства України та його територіальних органів. Що це за повноваження і чи поширюються вони на землі сільськогосподарського призначення?
- 1 січня збулася мрія не одного покоління керівників Держкомзему, які намагалися отримати повноваження щодо розпорядження землями державної власності. До нашого земельного законодавства внесені зміни, які і наділили Державне агентство земельних ресурсів цими повноваженнями. Вони стосуються лише однієї категорії земель – сільськогосподарського призначення. Це означає, що від імені держави з початку поточного року правом розпоряджатися, тобто, надавати у власність, користування, оренду земельні ділянки державної власності можуть лише державні органи земельних ресурсів, до яких відноситься Держземагентство та його територіальні органи.
Щоправда, слід зазначити, що Земельним кодексом передбачений ще один вид розпорядження землями державної власності, а саме - передача земельних ділянок сільськогосподарського призначення до статутного капіталу Державного земельного банку. Цей вид повноважень Кабінет міністрів України залишив за собою.
- Чим обумовлена потреба в такому земельному нововведенні і наскільки воно виправдане?
- Досі землями державної власності, в тому числі й ділянками сільськогосподарського призначення, розпоряджалися органи виконавчої влади загальної компетенції – районні та обласні державні адміністрації, Кабінет міністрів України. У випадку, коли ці повноваження здійснювали райдержадміністрації, мали місце численні порушення чинного законодавства. Пояснюється це тим, що доволі часто районні державні адміністрації потрапляли під вплив різних структур, які хотіли в будь-який спосіб отримати земельні ділянки сільськогосподарського призначення. Спостерігалися й інші випадки порушення земельного законодавства. Всі вони не залишалися поза увагою Державної земельної інспекції України, яка донедавна перебувала у складі Державного земельного агентства України. Тому з метою усунення таких порушень Держземагентство і запропонувало централізувати розпорядження землями сільськогосподарського призначення, які перебувають у власності держави. Їх не так уже й мало – близько 5-6 млн. гектарів.
- Донедавна Держземагентство України виконувало контрольну функцію. За потреби, воно могло вплинути на рішення районних та обласних держадміністрацій, які стосувалися земель державної власності. І навіть зупинити дію тих рішень, які не відповідали державним інтересам. Хто тепер буде контролювати роботу Держземагентства?
- Ви окреслили найслабше місце в цій законодавчій новації. Тепер контрольний механізм став менш ефективним. Звісно, він діє, бо діяльність усіх органів державної влади перебуває у сфері прокурорського нагляду. Однак контроль з боку прокуратури має обмежену сферу застосування і не може замінити попереднього, який здійснювали державні органи земельних ресурсів. Той мавпрофесійний характер, адже здійснювався фахівцями-земельниками, до того ж стосувався детальної оцінки проектів землеустрою, їх відповідності чинному законодавству тощо. А тепер виходить, що Державне агентство земельних ресурсів, здійснюючи розпорядження землями державної власності, які відносяться до категорії земель сільськогосподарського призначення, буде контролювати саме себе.
- Чи не перетворить нинішня ситуація Держземагентство України на безконтрольного монополіста на ринку земель?
- Безперечно, концентрація повноважень відбулася, але вона не набула монопольного рівня. Більше того, я впевнений, що з часом Державне земельне агентство України втрачатиме сферу свого впливу. Це зумовлено скороченням кількості земель, які перебувають у державній власності. Зокрема, земель сільськогосподарського призначення.
Справа в тому, що в Україні триває земельна реформа, одним із напрямків якої є приватизація земель. Частина земель державної власності і надалі передаватиметься у приватну власність громадян та юридичних осіб.
- Як за теперішніх обставин розмежовуватимуться повноваження між Держземагентством України та Державним земельним банком, до статутного фонду якого Кабінет міністрів планує передати землі сільськогосподарського призначення, що перебувають у державній власності?
- Питання дуже слушне, однак досі воно залишається відкритим. Як відомо, такий банк створений, законом визначені його повноваження, проте не вирішено ряд дуже важливих моментів.
Передача земельної ділянки до статутного капіталу юридичної особи завжди асоціюється з її передачею у приватну власність цієї юридичної особи. Державний земельний банк є і надалі залишатиметься державною юридичною особою. Саме тому передача земельних ділянок до його статутного капіталу не означатиме передачу цих земель до його власності. Відтак, як ці землі будуть асоціюватися з Державним земельним банком? На яких правах вони перебуватимуть у його віданні?
Згідно із законом «Про банки і банківську діяльність», Державний земельний банк створюється не тільки як державна кредитна установа, але і як оператор на ринку земель. Тобто, як суб’єкт, який здійснює певні земельні операції. Але статутом банку ці повноваження поки що не підтверджені. І це при тому, що закон «Про банки та банківську діяльність» говорить - Державний земельний банк здійснює свою діяльність відповідно до закону і статуту.
Фактично у визначенні повноважень Державного земельного банку статуту надано переважне значення. А статут затверджується Кабінетом міністрів України. І доти, доки діятиме нинішній статут Державного земельного банку, він залишатиметься замороженою юридичною особою. Тобто, такою, що не може приступити до виконання своїх функцій через недоліки в законодавстві.
Питання співвідносин між Державним земельним банком та Держземагентством також не вирішене чинним законодавством. Бо, як я вже казав, землі, що передаватимуться до статутного капіталу Державного земельного банку, залишатимуться у власності держави, зокрема, землі сільськогосподарського призначення. А згідно із Земельним кодексом, всі землі державної власності, які відносяться до категорії земель сільськогосподарського призначення, перебуватимуть у віданні Державного агентства земельних ресурсів. Отже, виходить, що навіть після передачі земельних ділянок до статутного капіталу Державного земельного банку, вони залишатимуться у власності держави. А отже, формально правом розпоряджатися ними будуть наділені державні органи земельних ресурсів. А це вже є конфліктом повноважень.
- У яких випадках землі державної власності, в тому числі землі сільськогосподарського призначення, передаються у власність або в користування за рішенням Держземагентства України, а в яких випадках – за рішенням його обласних, районних та міських управлінь?
- На жаль, Земельний кодекс України не розмежовує повноваження Державного агентства земельних ресурсів та його територіальних органів. Хоча і зазначає, що всі вони мають повноваження щодо розпорядження такими землями.
Питання має практичне значення, оскільки земельні ділянки розташовані по всій Україні і Держземагентство не зможе з Києва ефективно управляти ними. Очевидно, такі повноваження краще можуть реалізовувати місцеві органи земельних ресурсів.
Перед Новим роком Президент України видав указ, яким внесені зміни до Положення про Державне агентство земельних ресурсів. Згідно з ними, право здійснювати повноваження щодо розпорядження землями державної власності, які відносяться до категорії земель сільськогосподарського призначення, належать Державному агентству земельних ресурсів та його територіальним органам відповідно до їх повноважень, визначених у встановленому порядку. От тільки цього «встановленого порядку» досі немає. І виходить, що доки його не буде, будь-якимиземлями державної власності сільськогосподарського призначення може розпоряджатися або Державне агентство земельних ресурсів України, або будь-яке його районне чи обласне управління. У цьому полягає велика проблема.
Державне земельне агентство своїм рішенням не може розмежувати цих повноважень. Бо, згідно з Конституцією України, право власності на земельні ділянки може набуватися в порядку, визначеному законом. А він не розмежовує ці повноваження. За ситуації, що склалася, будь-який юрист може визначити їх такими, що суперечать Конституції.
- Що потрібно, насамперед, зробити в ситуації, що склалася?
- Конфлікт інтересів, який має місце у діяльності державних органів земельних ресурсів, може бути усунутий шляхом внесення певних змін до чинного законодавства, зокрема, до Земельного кодексу України. З цього приводу Проект USAID«АгроІнвест» підготував низку пропозицій, які передані до Верховної Ради. Сподіваємося, що вони будуть враховані нашими законодавцями і це дасть змогу уникнути багатьох непорозумінь, які зараз на нас чатують.
Підготував Михайло Вернигора, Національний прес-клуб з аграрних і земельних питань.
Фото: agronews.ua
