Бунт демократії, або Ukraina Irredenta

В Україні з авторитаризмом вирішили покінчити восени 2004-го, організувавши Помаранчеву революцію. Проте, як переважно буває в історії, згодом від справ відійшли романтики та фанатики і залишилися ті, хто і мав залишитися. Відтак бунту демократії аж ніяк не видавалося можливим уникнути.

Останні політичні події, що стрімко розгортаються в країні, лише слугують промовистим підтвердженням цього. Наведемо лише найімпозантніші з них: місцевий суд протягом дня скасовує спочатку Указ Президента, а потім вже своє рішення; парламент (вже ніби розпущений) відновлює у правах екс-голову ЦВК, а той потім проситься у добровільну відставку; СБУ звинувачує суддю Конституційного Суду у протиправних діях, а Генпрокуратура запевняє, що звинувачення сфабриковані. Як до такого можна дійти? Коротко охарактеризуємо період, який подолала Україна на шляху до нинішнього бунту демократії.

За часів перебування України у складі СРСР на її території діяли Верховна Рада і Рада Міністрів, а посада Президента була відсутня. Проте реально державну владу здійснювали комітети КПРС (КПУ). Наприкінці 1980-х років політична ініціатива переходить від ЦК КПУ до Верховної Ради, у якій сформувалася антикомуністична опозиція. Тоді ВР перебрала на себе навіть частину виконавчих і судових повноважень. Згодом стало зрозуміло, що парламент не здатен і не повинен давати усьому раду, тому було створено інститут Президента України.

У світовій практиці глава держави уособлює єдність нації, є гарантом ефективної взаємодії гілок влади, дотримання принципів демократії, стабільного розвитку, він (вона) намагається відсторонитися від повсякденного політиканства. Президент України, зокрема, отримав право формувати склад Кабінету Міністрів, призначати і звільняти міністрів, щоправда, на призначення Прем’єр-міністра і шести ключових міністрів була потрібна згода парламенту. В областях і районах були введені посади представників Президента (з часом ці посади трансформувалися у голів обласних та районних держадміністрацій відповідно). Своєю чергою, Кабмін Верховна Рада наділила правом видавати декрети, які мали силу законів. Усі ці зміни у владній структурі не давали жодних позитивних результатів – у країні поглиблювалася економічна і політична кризи.

Проект закону „Про державну владу та місцеве самоврядування в Україні”, підготовлений з метою надання більших повноважень Президенту, хоч і був суттєво відкорегований у стінах парламенту, все ж змінив владні розклади у трикутнику – Президент – Кабмін – Парламент. Так, главі держави було цілком підпорядковано усі структури виконавчої влади. Президент отримав одноосібне право призначати прем’єра. Проте деякі повноваження з Конституційного договору загубилися на шляху затвердження Основного закону незалежної держави. Наприклад, Президент, зберігши за собою переважну частину кадрових повноважень щодо Уряду, практично втратив реальну можливість розпуску ВР(звідси і сучасні непорозуміння і визнання багатьма експертами і парламентаріями неконституційності Указу Президента України від 2 квітня 2007 року щодо розпуску Верховної Ради, особливо беручи до уваги відсутність в указі посилання на статтю 90 Конституції України).

Конституція України виглядала доволі демократичною, мала на меті сприяти жорсткому розподілу державної влади, встановила президентсько-парламентську форму правління в країні. За нею співвідношення трикутника Президент – Кабмін – Парламент виглядало наступним чином. Вплив Верховної Ради на Президента визначався можливістю ухвалення законів (у т.ч. Конституції), що окреслюють правове поле діяльності глави держави. Своєю чергою, Президент здійснював на ВР інформаційний вплив (державні ЗМІ, спецслужби тощо). Президентський вплив на уряд означав можливість призначення та звільнення з міністерських крісел. Тим часом Кабмін був першим у владному трикутнику завдяки тому, що здійснював реальне управління соціально-економічними та іншими життєво важливими державними процесами. Водночас, урядовці були змушені домовлятися з парламентарями, коли, наприклад, справа доходила до затвердження основного фінансового документу – держбюджету. 

Не минуло й десяти років, як Основний закон країни потерпів від нового розподілу владних повноважень – таким чином було досягнуто компромісу у складний для країни період президентської кампанії 2006 року. Головна мета нових змін – послабити вплив Президента, зокрема його Адміністрації, на суспільно-політичні процеси в країні. І хоча зміни впроваджувалися не одразу, новий Президент не зміг (чи не захотів) скористатися сповна законним відтермінуванням. 

Новим розподілом повноважень скористалася політична сила, яка здобула більшість голосів на парламентських виборах 2006 року. У стінах ВР, у руслі конституційних змін, було створено урядову коаліцію у складі партії-лідера та двох дрібних політичних сил. Прем’єр міністр, опираючись на парламентську більшість, почав поступово перебирати на себе повноваження Президента. Апогеєм стало прийняття закону „Про Кабінет Міністрів України”.    

За новим законом про Кабмін Україна перетворилася скоріше на парламентську, аніж парламентсько-президентську республіку, про що говорила конституційна реформа. Тепер призначення глави Уряду фактично не залежить від глави держави. Так, відповідно до пункту першого статті 8, прем'єр-міністр призначається на посаду Верховною Радою за поданням Президента. У разі (ця ж стаття, пункт третій) невнесення Президентом кандидатури прем'єра у строк, визначений Конституцією, подання про призначення на зазначену посаду вносить до Верховної Ради коаліція депутатських фракцій у парламенті. Теж саме стосується міністрів закордонних справ та оборони.

Президент втратив вплив й на політику дій уряду. Пункт п'ятий статті 11 регламентує, що рішення про схвалення програми діяльності Кабінету Міністрів приймається у вигляді постанови Верховної Ради. У Президента не залишилося жодних реальних важелів для відставки Кабміну. Він може лише ініціювати її у Верховній Раді.

Голови місцевих державних адміністрацій під час здійснення своїх повноважень стали відповідальними перед Кабінетом Міністрів. У разі неналежного виконання головою місцевої держадміністрації його повноважень, уряд має право притягнути його до дисциплінарної відповідальності або звернутися до Президента з поданням про звільнення його з посади. Кабмін зберіг за собою й фінансове регламентування місцевих адміністрацій – він затверджує відповідний типовий регламент, рекомендаційний перелік управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій і типові положення про них, визначає граничну чисельність та фонд оплати праці працівників місцевих державних адміністрацій, в тому числі їх апаратів і витрати на їх утримання.

Закон „Про Кабінет Міністрів України” також визначає, що акти Президента скріплюються підписами Прем'єр-міністра і міністра, відповідального за їхнє виконання, і можуть бути повернуті Президенту з вказівкою причин їхнього непідписання.

Фактично після прийняття закону про Кабмін, відзначають експерти, Президент втратив вплив на механізм виконавчої влади. Разом з тим, відповідно до Конституції, він, як і раніше, має право призупиняти дію актів уряду з одночасним спрямуванням їх до Конституційного Суду, а також право вето на закони.

Ще за часів Перебудови у СРСР придумали вислів, що демократія – це така пані, яку важко задовольняти. Тому і бунтує. Далеко за прикладами ходити не треба. Проаналізуємо досвід окремих наших сусідів, який ще не встиг покритися шарами пилу в архівах.

Як і в Україні, сьогодні існує політична криза в Румунії, що виникла внаслідок тривалого протистояння між президентом і прем'єр-міністром. Нагадаємо, що ця країна є членом як НАТО, так і ЄС. Парламент Румунії усунув з посади президента країни Траяна Басеску в зв’язку з висунутими обвинуваченнями в порушенні Конституції країни. Тепер має відбутися загальнонаціональний референдум з цього питання. Не обійшлося у цій історії і без Конституційного Суду – він визнав, після розгляду доповіді спеціальної парламентської комісії, що порушення Основного закону Румунії, у чому обвинувачують президента, мають незначний характер і серйозних підстав для його звільнення з посади немає. Ще сімнадцять років тому „торжество демократії” у румунів виглядало набагато специфічніше – вони стратили диктатора Ніколає Чаушеску разом з дружиною, яка обіймала у комуністичній Румунії посаду першого віце-прем’єра.    

Слідчі Інституту національної пам’яті Республіки Польща вважають цілком очевидною провину колишнього лідера ПНР Войцеха Ярузельського, який у 1981 році ввів у країні військовий стан. На боці генерала, складається враження, лише Лєх Валенса, який не перестає наполягати, що демократія понад усе: „генерал не був зобов’язаний іти на згоду зі „Солідарністю”, однак він зробив це. Ми боролись за справедливу країну, і я не хотів би, аби у нинішній Польщі хтось займався розплатою”.

Росію часів Бориса Єльцина більшість експертів називали демократичною країною (нинішня „керована демократія” Путіна насправді нічого спільного із згаданим політичним режимом не має), тому згадуємо й цей досвід. Отож Єльцин свого часу парламентський бунт придушив за допомогою танків...

Новітня українська історія, зрештою, доводить, що у цій країні нічого подібного статися апріорі не може (одним із переконливих доказів, наприклад, слугує мілітаризована структура УНА-УНСО часів Дмитра Корчинського, яка все що змогла витиснути з вітчизняного ґрунту, то це криваві похорони Патріарха Володимира, усі інші пригоди „унсовцям” доводилося шукати за межами України; ще наочніший приклад – пацифістська Помаранчева революція). Відтак перманентна війна правлячих еліт, яка видається українському суспільству за чисту монету, як бунт демократії, приречена рано чи пізно закінчитися (зрештою, з фізичним відходом цих еліт).

Виглядає на те, що найпростіший розв’язок справді полягає у дострокових парламентських виборах. З таким сценарієм розв’язання політичної кризи в Україні вже погодилися на Заході. Зокрема, позицію ЄС найбільш чітко описав екс-керівник спікер Литви, депутат Європарламенту Вітаутас Ландсбергіс: „Рішення Президента України про розпуск парламенту ризиковане, утім, краще так, аніж купувати депутатів”.

У Європі позачерговими парламентськими виборами нікого не здивуєш. Тут народні збори і сенати розпускають із середини ХVІІ століття. І вперше в історії це зробили у Великій Британії, країні, яка є засновницею світового парламентаризму. В більшості випадків розпуски парламентів відбувалися спокійно та іноді наслідки були трагічними. Є країни, для яких розпускати парламент, – звична справа. Абсолютний рекорд належить Ізраїлю – 15 разів. За майже 60-річну історію країни лише одного разу Кнесет відпрацював повну каденцію.        Причиною перевиборів часто ставали особисті скандали навколо прем’єр-міністрів та лідерів провідних партій. За останні чотири роки у Нідерландах тричі переобирала парламент. Причина розпуску парламенту – розпад коаліції.

Найспокійніше розпуски парламентів відбуваються у провідних країнах світу. У 1997 році Жак Ширак вирішив зміцнити позицію своєї партії. Спроба виявилася невдалою, як результат – Ширак призначив прем’єра з опозиції. Німецький президент розпустив парламент у 2005 році, здавалось би, через дрібницю – партія канцлера Герхарда Шредера програла регіональні вибори в одній із федеральних земель. Шредер прагнув відновити довіру, натомість поступився посадою Ангелі Меркель. Прем’єр Японії Дзюнітіро Коїдзумі ініціював розпуск парламенту того ж року. Депутати не підтримували його намірів приватизувати пошту. Від цього він лише виграв – його партія здобула ще більше парламентських крісел.

1. Внести зміни в закон про вибори народних депутатів в частині дострокових виборів. Президент може погодитися з нормою про відкриті списки кандидатів у депутати.

2. Внести зміни до закону про бюджет в частині фінансування виборів.

3. Президент, а не коаліція отримує право пропонувати кандидатуру прем’єр-міністра з подальшим затвердження його Верховною Радою.

4. Ухвалити закон про президента з підсиленими повноваженнями голови держави.

5. Прийняти нову редакцію закону про Кабінет Міністрів із урахуванням пропозицій президента.

6. Ухвалити закон про опозицію.

7. Узаконити імперативний мандат, що б унеможливило формування коаліції за рахунок депутатів з опозиції.

8. Ухвалити у новій редакції закон про ратифікацію Європейської хартії регіональних мов і мов національних меншин.

9. Законодавчо закріпити Універсал національної єдності.

10. Розблокувати роботу Центрвиборчкому. Президент згоден з вимогою Віктора Януковича переглянути склад ЦВК, аби свої квоти отримали всі сили, представлені у парламенті.

Зрозуміло, що Президенту буде важко розраховувати на беззастережне сприйняття цих та інших його вимог урядовою коаліцією, тому, вочевидь, окреслене поле для роботи над досягненням консенсусу. Як видно зі списку, низку питань доведеться вирішувати у сесійній залі Верховної Ради. Як це може зробити розпущений парламент – також питання. Мабуть, цим займатиметься вже новий склад ВР.