Законне і цільове використання бюджетних коштів є однією із головних вимог суспільства. Особливу вагу при цьому має попередження неефективних витрат коштів та контроль за витрачанням кожної гривні під час публічних закупівель, зупинення необґрунтованих рішень і дій замовників.
Сьогодні Державна аудиторська служба України є єдиним центральним органом виконавчої влади, що уповноважений здійснювати державний фінансовий контроль за дотриманням законодавства при здійсненні закупівель шляхом моніторингу процедур закупівель.
Запроваджені з 2016 року кардинальні зміни у системі публічних закупівель зумовили необхідність впровадження нових та більш дієвих підходів до здійснення контролю у сфері закупівель. І це дало результати: у 2020 році Україна посіла перше місце у міжнародному Рейтингу прозорості публічних закупівель, який формується Інститутом розвитку та свободи інформації спільно з іншими організаціями. При наданні оцінки серед позитивних змін експертами окремо відмічено проведення Держаудитслужбою моніторингу закупівель.
Метою моніторингу закупівлі є оперативний контроль за закупівельним процесом на всіх етапах проведення закупівлі – від планування закупівлі аж до завершення дії договору. Одним із головних завдань моніторингу є попередження витрат коштів за процедурами закупівель, проведеними з порушеннями норм законодавства. Адже доцільніше і легше запобігти фінансовим порушенням, аніж потім їх усувати.
При цьому моніторинг закупівлі у системі електронного обміну інформації є однією із найбільш продуктивних, швидких та малозатратних форм контролю.
Моніторинг не потребує виїзду аудитора на об’єкт контролю та відволікання його працівників від основних посадових обов’язків, адже здійснюється онлайн через кабінет Держаудитслужби у системі Prozorro. Результати контролю теж відображаються публічно в електронній системі закупівель та є загальнодоступними. Таким чином забезпечується відкритість і прозорість на всіх етапах проведення закупівлі. Треба зауважити, що більшість документів, які завантажуються замовниками та учасниками закупівель в електронну систему закупівель та потім досліджуються аудиторами під час моніторингу, мають текстовий формат і значний об’єм, частина закупівель є багатолотовими, що потребує значних трудовитрат аудиторів для їх дослідження.
Загалом з 2018 року по липень 2021 року в межах реалізації контрольних повноважень у сфері публічних закупівель Західним офісом Держаудитслужби проведено моніторинг понад 1,5 тис. закупівель, яким охоплено понад 14 млрд грн державних та комунальних ресурсів. Порушення законодавства у сфері закупівель встановлено у 89 відсотках охоплених моніторингом закупівель на загальну суму 13,2 млрд гривень. За результатами такого моніторингу попереджено порушення шляхом відміни торгів та розірвання договорів на суму понад 2,1 млрд гривень.
Перелік таких порушень різноманітний: неправомірне обрання процедури закупівлі, безпідставне визначення переможця, неправомірне підвищення ціни після укладення договору, недотримання порядку оприлюднення інформації про закупівлю, порушення під час складання тендерної документації тощо.
Обираючи об’єкт для моніторингу, працівники Західного офісу Держаудитслужби враховують інформацію про ймовірні порушення у сфері публічних закупівель, яка постійно надходить від громадських організацій, правоохоронних органів, органів державної влади, а також суб’єктів господарювання та фізичних осіб. Хоча законодавством не визначено підстави проведення моніторингу за ініціативою останніх, Офіс розглядає кожне таке звернення та враховує його при проведенні відповідного контрольного заходу.
Періодично при здійсненні моніторингу закупівель та реалізації його результатів виникають проблемні питання, які потребують законодавчого регулювання. Держаудитслужба оперативно реагує на такі виклики і, треба зазначити, низка пропозицій, наданих Держаудитслужбою, врахована з квітня 2020 року при внесенні змін до Закону України «Про публічні закупівлі» (далі – Закон) та деяких інших законодавчих актів України.
Зокрема, збільшено кількість видів порушень у сфері закупівель, за які передбачена адміністративна відповідальність; підвищено та диференційовано суми штрафів; наділено Держаудитслужбу повноваженнями розглядати справи про адмінправопорушення, передбачені частиною першою та другою ст.164-14 КУпАП.
У 2020 році затверджено нову Методику визначення та порядку застосування автоматичних індикаторів ризиків для визначення процедур закупівель, що містять ознаки порушень законодавства у сфері публічних закупівель та свідчать про ймовірність допущення таких порушень.
Разом з тим, внесеними до Закону України «Про публічні закупівлі» змінами, які введені в дію з 19.04.2020, з-під моніторингу виведено такий вид закупівель як спрощені закупівлі та унеможливлено проведення моніторингу на предмет уникнення проведення конкурентних процедур закупівель шляхом укладення прямих договорів.
Як уже зазначалося, Держаудитслужба та її міжрегіональні територіальні органи отримали можливість самостійно накладати адмінстягнення на осіб, винних у правопорушеннях за ст. 164-14 КУпАП за значно розширеним переліком порушень. Однак, дієвого інструменту реалізації такої можливості (наприклад, зупинення процедури закупівлі у разі, якщо замовник не усуває порушення, викладені у висновках державних аудиторів) не передбачено.
Обов’язок замовників забезпечити внесення персональних даних до електронної системи закупівель відповідно до положень Закону виникає лише з січня 2022 року. Тепер більшість замовників не надає персональних даних, що сприяє уникненню відповідальності тих службових (посадових) осіб, що вчинили порушення, оскільки неможливо скласти відповідний протокол.
Так, протягом січня–липня 2021 року Офісом надіслано понад 100 запитів замовникам, які не усунули порушень та не оскаржили висновків до суду, щодо отримання персональних даних членів тендерного комітету та уповноважених осіб, які вчинили порушення законодавства у сфері закупівель, за які настає адміністративна відповідальність. Однак лише 27 замовників надали запитувану інформацію.
І як це дивно не звучить, але виходить, що сьогодні штрафують чесних – тих, хто надав персональні дані, а інші порушують і не відповідають за це.
Для прикладу, моніторингом встановлено порушення по декількох закупівлях, здійснених одним із реабілітаційно-спортивних центрів (на суму понад 111 млн грн). Замовником порушення не усунені та висновки аудиторів в судовому порядку не оскаржувалися, однак на неодноразові звернення щодо персональних даних відповідальних осіб запитуваної інформації Офісу не надано.
Існують й інші прогалини у законодавстві у сфері закупівель, що створюють труднощі у здійсненні контролю за публічними закупівлями.
Так, Закон дозволяє збільшити до 10 відсотків ціну за одиницю товару у договорі про закупівлю пропорційно збільшенню ціни такого товару на ринку за наявності коливання ціни такого товару на ринку та за умови, що така зміна не призведе до збільшення суми, визначеної в договорі про закупівлю.
На практиці під час реалізації цієї норми виникає безліч запитань, адже замовники не впевнені, як саме застосовувати відсоткове збільшення ціни та як часто, як підтвердити факт коливання ціни на товар, на основі яких показників і з яких джерел має бути сформована довідка про ціну чи про коливання ціни, хто її має видавати. Закон не дає відповіді на ці питання, а наявні узагальнені роз’яснення Міністерства економіки України мають виключно рекомендаційний та інформативний характер. Все це спричиняє певну варіативність і свободу дій сторін договору.
Зокрема, проведеним у квітні 2021 року фахівцями Офісу моніторингом встановлено, що окремими установами освіти Кам’янка-Бузького, Самбірського та Дрогобицького районів підписано додаткові угоди до укладених договорів, внаслідок яких за пропозиціями постачальників збільшувались ціни на товар (пальне, природній газ, м'ясо) у завищеному розмірі або без належного документального підтвердження коливання цін товарів на ринку. Вжитими Офісом заходами забезпечено усунення таких порушень: зайво сплачені кошти постачальники повернули.
Ще одне. У Законі вказано, що замовник не може вимагати документального підтвердження публічної інформації, що оприлюднена у формі відкритих даних та/або міститься у відкритих єдиних державних реєстрах, доступ до яких є вільним, або публічної інформації. Одночасно встановлено обов’язок переможця процедури закупівлі надати замовнику шляхом оприлюднення в електронній системі закупівель документи, що підтверджують відсутність підстав для їх відхилення, визначені відповідними частинами першої статті 17 Закону, в тому числі тих, інформація щодо яких є у вільному публічному доступі у різного роду відкритих реєстрах.
В результаті різного розуміння вказаних норм Закону деякі учасники після визначення їх переможцями тендеру не публікують усіх необхідних документів, що підтверджують відсутність підстав для їх відхилення, а замовники не відхиляють таких переможців, посилаючись на те, що відповідна інформація є у вільному публічному доступі та може бути перевірена замовником самостійно.
Треба наголосити, що наявність у Законі норми щодо заборони замовником вимагати документальне підтвердження публічної інформації, що оприлюднена у формі відкритих даних, а також можливість замовника самостійно перевірити відповідну публічну інформацію жодним чином не звільняє переможця від обов’язку надати замовнику відповідні документи шляхом оприлюднення їх в електронній системі закупівель.
Така позиція підтверджується постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду у справі № 380/9847/20 за позовом одного із замовників до Західного офісу Держаудитслужби про визнання протиправним та скасування висновку.
На імідж Офісу, як і Держаудитслужби в цілому, негативно впливає і наявність розповсюдженої думки про виявлення аудиторами «несуттєвих порушень» у сфері закупівель, які не впливають на результат закупівлі та є формальними, таких от, як накладення невідповідного електронного підпису на пропозицію учасника або не наведення у тендерній документації прикладів формальних помилок, допущення яких учасниками не призведе до відхилення їх тендерних пропозицій.
Але ж Держаудитслужба та її міжрегіональні територіальні підрозділи діють відповідно до законодавства та керуються Конституцією України. Норми законів не поділяються на формальні чи неформальні, суттєві чи несуттєві. Закон є єдиним для всіх, а його не знання чи не виконання не звільняє від юридичної відповідальності.
Так, за нормами Закону про публічні закупівлі (стаття 12) та підзаконних актів (Порядок розміщення інформації про публічні закупівлі) обов’язковим є накладення електронного підпису учасником на його тендерну пропозицію. Аналогічну вимогу більшість замовників зазначають і у тендерній документації, адже по суті це підтверджує дії учасника в електронній системі закупівель.
Слід зазначити, що є різні види підписів: кваліфікований електронний підпис (КЕП) та удосконалений електронний підпис (УЕП). Основна різниця в тому, що УЕП зберігається на незахищеному носії, а КЕП на захищеному, тобто КЕП та УЕП мають різні рівні захисту.
Учасник має використовувати той підпис, який вимагається замовником у тендерній документації, тобто слід уважно дивитись яку саме вимогу щодо накладання електронного підпису прописав замовник. Якщо замовник вимагає підписати пропозицію КЕП, то учасник має підписати саме КЕП, бо у іншому випадку підписання УЕП буде підставою для відхилення пропозиції учасника як такої, що не відповідала вимогам тендерної документації.
Такі порушення щодо накладення невідповідного електронного підпису непоодинокі. Для прикладу, за результатами моніторингу більше 20 закупівель послуг з організації шкільного харчування, здійснених закладами освіти м. Львова, встановлено накладення учасниками, яких обрано переможцями, електронних підписів, що не відповідали вимогам тендерних документацій, а саме накладення УЕП уповноваженої посадової особи, замість КЕП.
Вимога щодо накладення КЕП стосується і замовників. Так, законодавством встановлено обов’язок використання саме КЕП для реалізації органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями державної форми власності повноважень, спрямованих на набуття, зміну чи припинення прав та/або обов’язків фізичної або юридичної особи відповідно до закону, в тому числі при проведенні публічних закупівель.
Проте, не усі замовники виконують цю вимогу законодавства. Для прикладу, однією із установ освіти Золочівського району при оголошенні та проведенні закупівлі природнього газу на суму 2,6 млн грн та закупівлі комунальним підприємством м. Жидачева робіт з капітального ремонту дороги на суму 3,5 млн грн на внесену у відповідні електронні поля інформацію та завантажені документи в електронній системі закупівель накладено електронний цифровий підпис посадової особи, який не є КЕП (не зберігається на захищеному засобі кваліфікованого електронного підпису). В результаті, за наслідками моніторингу замовником відмінено процедуру закупівлі.
Також, за вимогою Закону тендерна документація повинна містити опис та приклади формальних помилок, допущення яких учасниками не призведе до відхилення їх тендерних пропозицій.
Щоб уникнути помилок, через які замовник відхилить тендерну пропозицію, учасники повинні розуміти, які саме помилки не впливатимуть на зміст пропозиції та не будуть причиною такого відхилення. Для цього необхідно правильно виписати в тендерній документації інформацію стосовно допущення формальних/механічних помилок та навести приклади. Однак, окремі замовники про це забувають.
Вичерпний перелік формальних помилок та їх опис затверджений наказом Мінекономіки №710 від 15.04.2020.
Водночас, за результатами моніторингу Офісом встановлювалися випадки включення замовниками до тендерної документації формальних помилок у тендерній пропозиції, які відсутні у Переліку, затвердженому у наказі Мінекономіки №710.
Так, під час моніторингу закупівлі департаментом міського господарства одного із міст області послуг з поточного ремонту вулиці та закупівлі міським палацом культури будівельних робіт встановлено включення замовниками до тендерної документації як формальної помилки зазначення неповного переліку інформації або окремих її фрагментів в змісті певного документу, усупереч вимогам документації, у разі якщо така інформація повністю відображена в іншому документі, що наданий у складі пропозиції учасником.
Проте у Переліку формальних помилок, затвердженому наказом Мінекономіки №710, така помилка відсутня, а, отже не може вважатись такою, що пов’язана з оформленням тендерної пропозиції та не впливає на зміст тендерної пропозиції.
Наголошую ще раз, що Закон не встановлює критеріїв визначення суттєвості чи несуттєвості певного порушення і не поділяє їх за рівнем впливу на результати закупівлі. Закон є єдиним для всіх та його слід дотримуватись.
На завершення можу ствердити, що не зважаючи на певні прогалини та проблеми з реалізацією контрольних функцій при здійсненні публічних закупівель, сьогодні моніторинг публічних закупівель як форма контролю є безумовно ефективним і не має альтернативи. З часом буде удосконалено його функціональні можливості в електронній системі закупівель, низку операцій буде автоматизовано і, як наслідок, порушення норм законодавства при здійсненні закупівель виявлятимуться на більш ранніх стадіях або система не дозволить їх здійснити взагалі, оскільки просто заблокує відповідні публічні закупівлі.
Начальник Західного офісу Держаудитслужби Роман КРОЛЯК
