Системні зміни, які відбуваються у країнах Центрально-Східної Європи, спрямовані на формування правових демократичних держав. Становлення демократичних суспільств у цих країнах вимагає, перш за все, трансформації системи державного управління на демократичних засадах.
Політика органів державної влади із закритої обмеженої сфери перетворюється в публічну політику, що забезпечує відкритість і прозорість діяльності органів влади та можливість громадян впливати на прийняття рішень.
Загалом, публічну політику в широкому розумінні розглядають як відкриту, гласну, доступну для участі сферу суспільного життя, у якій суб’єкти політичних відносин взаємодіють один з одним. У вузькому значенні публічна політика – взаємодія органів влади, інститутів громадянського суспільства, бізнесу, різноманітних соціальних груп у реалізації суспільних інтересів, виробництва, розподілу й використанні суспільних ресурсів і благ з урахуванням волевиявлення народу або населення певних територій.
Одним із ключових аспектів публічності політики є реалізація права громадян на інформацію, доступ до інформації про діяльність органів державної влади. Відкритість органів влади, оприлюднення інформації про свої дії є не лише справою громадян, а свідченням зрілості органів влади в контексті довіри до суспільства, одним з індикаторів демократичних перетворень. Вивчення питань про доступ до публічної інформації були і залишаються у полі зору дослідників правової науки.
Для того, щоб зрозуміти рівень реалізація права на доступ до публічної інформації спробуємо з’ясувати особливості надання публічної інформації у Болгарії, Естонії, Латвії, Польщі, Румунії, Чехії та України. Для цього проаналізуємо базове законодавство згаданих держав з питань забезпечення права на доступ до публічної інформації.
Забезпечення права на доступ до публічної інформації є однією з важливих гарантій становлення демократичного суспільства. У статті 19 Загальної декларації прав людини зазначено: «Кожний має право на свободу переконань і висловлювання; це право включає свободу мати переконання без втручання, а також шукати, отримувати і поширювати інформацію і ідеї через будь-які засоби і незалежно від кордонів».
Право на доступ до інформації ґрунтується міжнародними документами, зокрема, Загальна декларація право людини (ст.19), Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод (ст.10), Міжнародний пакт про громадянські та політичні права (ст.18, 19), Рекомендація Ради Європи N:R (81) 19 про доступ до інформації, що перебуває у володінні державних органів.
Право на доступ до публічної інформації регулюється Конституцією та спеціально прийнятими Законами. В Конституції України закріплені права громадян брати участь в управлінні суспільними справами (ст.141), право на свободу інформації (ст.34), право на індивідуальні та колективні звернення до органів влади та посадових осіб (ст.40). Конституція Польщі теж гарантує про право громадян на інформацію про діяльність державних органів(ст. 61). Хартія основних прав і свобод (Чехія) зобов’язує державні органи і органи місцевого самоврядування надавати інформацію про свою діяльність. Вільний доступ до інформації передбачений також Конституціями Естонії, Латвії, Болгарії, Румунії.
Законодавство про доступ до публічної інформації у державах Центрально-Східної Європи було прийнято переважно на початку 2000 років, найшвидше серед досліджуваних країн Закон був прийнятий у Латвії (1998 р.), найпізніше – в Україні (2011р). Необхідно відмітити, що окремі питання доступу до інформації в Україні регулювалися низкою інших нормативно-правових актів.
Ключовими параметрами законів про доступ до публічної інформації є: розуміння «публічної інформації», розпорядники інформації, інструменти оприлюднення інформації, типи запитів та терміни їх виконання, відповідальність та контроль за дотриманням закону.
В законодавстві досліджуваних країн по-різному визначають публічну інформацію. Зокрема, в Законі України публічну інформацію розуміють як відображену та задокументовану будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформацію, що була отримана або створена в процесі виконання суб’єктами владних повноважень своїх обов’язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб’єктів владних повноважень інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Подібне визначення публічної інформації у законі Естонії. Дещо подібне визначення публічної інформації в Законі в Румунії: „публічна інформація, це будь-яка інформація пов'язана з результатами діяльності органів державної влади або державними установами, незалежно від носія, або форми чи способу вираження інформації”. Тоді як у Болгарії, закон під публічною інформацією розуміє будь-яку інформацію, що стосується суспільного життя в державі. Цей закон розрізняє два види публічної інформації:
офіційна публічна інформація – це інформація, яка міститься в актах державних органів або органів місцевого самоврядування, і яка пов’язана з виконанням ними своїх повноважень;
адміністративна (службова) публічна інформація – це інформація, яка збирається, розробляється та зберігається у зв’язку із офіційною інформацією у ході діяльності органів.
Найбільш широке трактування знаходимо у Законі Польщі: „під публічної інформацією розуміє будь-яку інформацію, що стосується публічних справ”.
В статті 5 Закону Естонії до розпорядників інформації відносяться: державні і муніципальні установи, публічно-правові юридичні особи, а також приватноправові особи, якщо вони займаються питаннями освіти, охорони здоров'я, соціальними чи іншими публічними питаннями. Також до розпорядників зараховують ті організації, членом, засновником або учасником яких є держава, одиниця місцевого самоврядування в частині інформації, що стосується використання коштів, виділених з державного або муніципального бюджету.
Широке коло розпорядників інформації визначає Закон і в Україні: усі суб'єкти владних повноважень; юридичні особи, що фінансуються з бюджетів, - стосовно інформації щодо використання бюджетних коштів; особи, якщо вони виконують делеговані повноваження суб'єктів владних повноважень згідно із законом чи договором, включаючи надання освітніх, оздоровчих, соціальних або інших державних послуг, - стосовно інформації, пов'язаної з виконанням їхніх обов'язків та суб'єкти господарювання, які займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями.
Законом у Болгарії до розпорядників інформації відносять всі юридичні особи, які більше половини своїх надходжень за минулий фінансовий рік отримали за рахунок фінансування з державного бюджету, бюджету соціального страхування і Національного фонду медичного страхування, місцевих бюджетів суб’єктів відповідно до Закону про державні закупівлі, а також ці юридичні особи де більше половини членів правління чи наглядового органу, вказані в Законі про державні закупівлі. До розпорядників публічної інформації можна віднести навіть лікарню при умові що більше 30 відсотків її доходів за минулий рік здійснено було за рахунок державних бюджетів чи бюджету Національного фонду медичного страхування. До розпорядників також зараховують юридичних чи фізичних осіб, якщо їхня діяльність фінансується з фондів Європейського Союзу або грантів, наданих ЄС. Сфера дії закону в Румунії теж дуже широка, він стосується всіх держаних органів, органів місцевого самоврядування, державних компаній (навіть, якщо держава володіє невеличкою часткою), вищих навчальних закладів та лікарень. В Польщі до розпорядників інформації відносяться усі органи державної і місцевої влади, а також ті установи, які використовують кошти з бюджетів. Закон поширюється на політичні партії і профспілки.
У країнах Центрально-Східної Європи доступ до публічної інформації здійснюється шляхом оприлюднення інформації або шляхом виконання інформаційного запиту (Болгарія, Румунія, Естонія, Україна, Чехія, Польща). В Україні оприлюднювати інформацію органи влади мають шляхом публікації проектів та ухвалених рішень в ЗМІ, розміщувати її на офіційних веб-сайтах, вивішувати на інформаційних стендах тощо. В Естонії всі урядові установи і публічно-правові юридичні особи зобов'язані вести сторінки в мережі Інтернет з метою оприлюднення інформації. У Польщі доступ до публічної інформації може бути розширений через розміщення в доступному місці, або через інформаційні термінали (інфомати), окрім того, тут друкують Бюлетень публічної інформації.
Інформаційні запити можуть бути письмові, усні, електронні. Українським законом передбачено, що запит на інформацію може бути індивідуальним або колективним і може подаватися в усній, письмовій чи іншій формі (поштою, факсом, телефоном, електронною поштою) на вибір запитувача. В Болгарії не зовсім типово, запити можуть бути зроблені в усній або письмовій формі, але при цьому у разі відмови на усне прохання, його можна повторити письмовим проханням. В законі України передбачено безоплатно надання інформації за інформаційним запитом. Доступ до публічної інформації в Польщі є теж безкоштовним, але у випадку коли установа несе додаткові витрати, у заявника можуть вимагати плату.
Найкоротший термін виконання інформаційного запиту в Естонії та Україні – п'ять робочих днів. Якщо для виконання запиту потрібен тривалий час, тоді термін може бути збільшений до 15 робочих днів з обов’язковим інформуванням особи, що подає запит про обґрунтування цього (Естонія). У разі якщо запит стосується великого обсягу інформації, то розпорядник може продовжити строк розгляду запиту до 20 робочих днів з обґрунтуванням такого положення (Україна). У Румунії законом передбачено також стислі строки надання відповідей: 10 днів, якщо запит вимагає додаткового опрацювання термін збільшується до 30 днів. Обґрунтована відмова в наданні запитуваної інформації може бути оформлена у п’ятиденний термін з дня отримання запиту.
В болгарському і польському законах передбачені триваліші термін для підготовки відповіді – 14 днів. Якщо при підготовці необхідно вивчити великий об’єм матеріалу, то термін може бути довший ще на 10 днів (Болгарія). У виняткових випадках термін виконання запиту може бути продовжений до 2 місяців, при обов’язковому інформуванню заявника про це (Польща).
Відповідно до Закону в Україні в органах виконавчої влади та органах місцевого самоврядування створюються спеціальні структурні підрозділи або призначаються відповідальні особи для забезпечення доступу запитувачів до інформації. Також у кожному державному органі в Румунії має бути призначена особа, яка відповідає за виконання норм Закону „Про доступ до інформації”.
В Естонії відповідальність за належне оприлюднення інформації несе керівник власника інформації. В Румунії кожен державний орган зобов’язаний оприлюднювати річний звіт про дотримання цього закону. В Болгарії кожен керівник, відповідно до Закону, готує річний звіт про заяви на доступ до публічної інформації, який включає і статистику, а також дані про відмови і їхні причини.
Відмова у наданні інформації в Польщі може бути обумовлена тільки її конфіденційністю (захист персональних даних, право на недоторканність приватного життя, державні, професійні, фінансові, статистичні). Відмова здійснюється у формі адміністративного рішення. Оскаржити рішення можна впродовж 14 днів (стаття 16, пункт 2, пункт 1). Стаття 23 передбачає штраф, покарання у вигляді обмеження або позбавлення волі на строк до одного року для тих, хто, на відміну від зобов'язань, накладених на них, не дає публічної інформації.
В Болгарії діє громадська організація „Програма Доступу до публічної інформації”, яка здійснює моніторинг за виконанням норм цього Закону.
В Естонії окрема глава Закону присвячена питанням нагляду за його виконанням. Основну роль тут відіграє Інспекція з питань захисту даних. У Законі визначена компетенція цієї структури у сфері здійснення нагляду. Так, Інспекція з питань захисту даних може порушувати наглядове провадження на підставі скарги або з власної ініціативи.
У ході здійснення нагляду Інспекція з питань захисту даних з'ясовує такі обставини: чи зареєстрований інформаційний запит у передбаченому законом порядку; виконаний Чи інформаційний запит в порядку, у строки та у спосіб, що передбачені законом; чи відповідає відмова у виконанні інформаційного запиту законом; чи встановлено обмеження доступу до інформації в передбаченому законом порядку; чи виконується власником інформації обов'язок оприлюднення інформації; чи виконується власником інформації обов'язок ведення сторінки в мережі Інтернет.
Інспекція з питань захисту даних повідомляє про результати нагляду особа, яка подає скаргу, власника інформації та вищестояще установа або вищестоящий орган власника інформації. Результати нагляду оприлюднюються на сторінці в мережі Інтернет, що ведеться Інспекцією по захисту.
Особливістю чеського закону є норма про щорічний обов’язковий звіт, який має бути оприлюднений до 1 березня поточного року кожним державним органом чи органом місцевого самоврядування. В звіті подається інформація про кількість поданих запитів щодо публічної інформації, кількість рішень про відмову у запиті, кількість поданих апеляцій.
Створення законодавчих гарантій на доступ до публічної інформації і забезпечення їх реалізації впливає на розвиток громадянського суспільства, прозорість діяльності органів державного управління. Закони про доступ до публічної інформації існують у більшості демократичних держав, і вони виступають реальним правовим механізмом здійснення одного з основних прав людини – права на доступ до публічної інформації, що є, у свою чергу, вимогою європейських стандартів.
Любомира Мандзій, політолог, кандидат політичних наук. Доцент кафедри «Політологія» Львівського національного університету ім. І. Франка.
Фото - zhitomir.info.
