Останнім часом в політичних колах та в багатьох українських ЗМІ поширюються чутки та заяви про те, що "особливий статус Донбасу може бути закріплений в Конституції України". В лапках процитовано назву новини, яка з'явилася у такому поважному виданні як "Українська правда". Але приблизно те ж саме твердження публікується і в інших виданнях.
Дивує, що журналісти навіть не пробують перевірити цю інформацію, заглянувши у першоджерело – законопроект N2217а "Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади) ". Так ось, у цьому законопроекті взагалі нема терміну "особливий статус Донбасу". Там лише пропонується доповнити розділ ХV Конституції України "Перехідні положення" наступним пунктом: "Особливості здійснення місцевого самоврядування в окремих районах Донецької і Луганської областей визначаються окремим законом".
І це, до речі, спростовує відверту брехню віце-спікера Верховної Ради України Оксана Сироїд, яка написала у себе на Фейсбуці, що "здійснюється шалений тиск на народних депутатів з боку міжнародної спільноти для того, щоб "ДНР" і "ЛНР" отримали особливий статус в нашій Конституції". Не знаю як до тиску, але жодних згадувань про те, щоб "ДНР" і "ЛНР" отримали особливий статус в нашій Конституції" у законопроекті N2217а не має. Такий фаховий юрист як Оксана Сироїд мала б дуже акуратно поводитись з термінами і не дозволяти собі публіцистичних перебільшень для отримання додаткового емоційного ефекту. І вона як професійний юрист мала б розуміти різницю між термінами "особливий статус" і "особливості місцевого самоврядування".
І журналісти і, навіть, політики (що прикро) дуже часто не звертають увагу на принципову різницю між термінами "особливий статус Донбасу" і "особливості місцевого самоврядування в окремих районах Донецької і Луганської областей". Окремі райони Донецької і Луганської областей – це території, які зараз окуповані сепаратистами і Росією, а не весь Донбас. І про особливості місцевого самоврядування на цих територіях може йти мова лише в процесі їх реінтеграції в політико-правове поле України внаслідок подолання їх нинішнього стану як окупованих територій. А ось термін "особливий статус Донбасу" хай і непрямо, але може передбачати (навіть за буквальним визначенням) певний рівень автономії всього цього регіону. І невипадково російська пропаганда і сепаратисти використовують саме цей термін. І коли наші журналісти і деякі політики теж повторюють про "особливий статус Донбасу", вони, можливо і несвідомо, але підіграють російській пропаганді і сепаратистам. Тому пані і панове будьте дуже обережними з термінами!
Ще один популярний і міфологізований стереотип – твердження, що навіть згадування в "Перехідних положеннях" Конституції України про те, що особливості здійснення місцевого самоврядування в окремих районах Донецької і Луганської областей будуть визначатись окремим законом, є "конституйованим зобов'язанням" щодо реалізації цих "особливостей місцевого самоврядування" на відповідних територіях, і що змінити цю норму можна лише новими змінами до Конституції. Суто формально – це так, але за реальною політико-правовою практикою в Україні все виглядає значно інакше. Наведу конкретний приклад. Пункт 9 "Перехідних положень" Конституції України фактично передбачає необхідність трансформації функції "нагляду за додержанням і застосуванням законів", яку здійснює прокуратура. Процес трансформації триває і досі, як і створення системи досудового слідства, про яку також згадується у цьому пункті. Скажу більше. Не реалізовані повністю і деякі прямі норми Конституції. Наприклад, не забезпечена законодавчо ст. 111 Конституції України (про імпічмент Президента України), зокрема норма про тимчасові слідчі комісії.
Якщо б "особливості місцевого самоврядування в окремих районах Донецької і Луганської областей" були записані в розділі "Місцеве самоврядування", а не в "Перехідних положеннях", тоді це могло б стати проблемою, оскільки йшлося про пряму норму Конституції (норму прямої дії). Згадування у "Перехідних положеннях", що це має визначитися окремим законом, не є катастрофою. Цей закон можна ухвалювати і змінювати простою більшістю голосів (а не новими змінами до Конституції). Дехто вважає, що і це може бути проблемою, оскільки на сьогодні є одна парламентська більшість, а завтра може бути зовсім інша. Потенційно ризики є. Але треба знов таки пам'ятати, що "особливості місцевого самоврядування" це не "особливий статус", і якщо законодавці почнуть наповнювати ці "особливості" такими нормами, які будуть суперечити Конституції та унітарному статусу держави, то Президент може накласти вето на такі законодавчі зміни. Врешті решт можна звернутись до Конституційного суду з приводу конституційності таких законодавчих змін. Якщо свої повноваження почне перевищувати місцева влада у цих районах, то Президент, згідно з нормами законопроекту про децентралізацію, може зупинити повноваження відповідного органу місцевого самоврядування.
Закон "Про особливий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької і Луганської областей", ухвалений восени минулого року, був призупинений рішенням РНБОУ після проведення сепаратистами своїх власних виборів у ДНР та ЛНР 1 листопада 2014 р... Ці вибори фактично поховали перші мінські домовленості. Доповнення до цього закону, які були проголосовані в березні 2015 р., чітко визначили вимоги України до проведення місцевих виборів в окремих районах Донецької і Луганської областей. Зазначені вимоги по суті означають відновлення українського суверенітету над цими територіями під час проведення місцевих виборів на цих територіях. Якщо не буде виборів за українським законом (а це зазначено у мінських домовленостях) і за українськими вимогами, то не буде і ніяких особливостей місцевого самоврядування на цих територіях.
І ось тут ми підходимо до головного. Якщо сепаратисти в жовтні проведуть в ДНР та ЛНР свої місцеві вибори без участі в них української сторони, то вони поховають другі мінські домовленості і, відповідно, нівелюють те саме згадування "про особливості місцевого самоврядування", навколо якого виникли такі бурхливі дискусії. На мій погляд це дуже вірогідний сценарій. Тому восени варто не поспішати з голосуванням за конституційний законопроект N2217а у другому і остаточному читанні. Хто знає, може тоді виникне можливість і потреба прибрати це конфліктогенне речення (про особливості місцевого самоврядування) з конституційного законопроекту? Зараз включення цього речення у конституційний законопроект виконує суто тактичну функцію – демонстрація західним партнерам готовності виконувати мінські домовленості (якщо їх буде виконувати й інша сторона). У нинішньому вигляді пункт 18 "Перехідних положень" є прийнятним компромісом, який відповідає букві мінських домовленостей і, в той же час, залишає для України простір для маневру у переговорному процесі. Але у разі зриву мінських домовленостей сепаратистами (внаслідок проведення власних місцевих виборів) зникне і потреба у цій конституційній нормі.
Врешті решт може виникнути класична українська ситуація з конституційними змінами – у другому читанні просто не вистачить голосів для їх ухвалення. Поки у нас (за 24 роки незалежності) жодна конституційна реформа не відбулася з першої спроби. Нагадаю, що за направлення законопроекту N2217а до Конституційного суду проголосувало 288 депутатів. А для остаточного ухвалення конституційних змін потрібно буде не менш 300 голосів.
Тому не варто панікувати. Треба оцінювати ситуацію з цим законопроектом не емоційно (у нашому традиційному стилі: "все пропало", "зрада" і тому подібне), а раціонально і змістовно. І давайте не плутати тактику з стратегією, а "особливості місцевого самоврядування" з "особливим статусом".
Володимир Фесенко для Української правди
