Особливості формування бюджетів об’єднаних територіальних громад, - роз'яснення експерта.
Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, затверджена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 01.04.2014 р. № 333-р, передбачає створення законодавчої бази діяльності органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади на новій територіальній основі з визначенням повноважень та їх ресурсного забезпечення.
В рамках її реалізації прийнято Закон України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» і у 2015 році стартував процес об’єднання територіальних громад та створення спроможних об’єднаних громад. В результаті виборів до місцевих рад у 2015-2016 роках сформовано 366 об’єднаних територіальних громад (далі - ОТГ).
Для стимулювання громад до об’єднання, а також з метою забезпечення ресурсної бази бюджетів ОТГ для фінансування видаткових повноважень Бюджетним кодексом України (далі - Кодекс) визначено особливості формування бюджетів цих громад (ч. 4 ст. 67 Кодексу).
В чому полягають особливості формування бюджетів ОТГ.
По-перше, бюджети ОТГ мають міжбюджетні відносини з державним бюджетом. Тобто, законом про державний бюджет на плановий рік цим бюджетам затверджуються обсяги міжбюджетних трансфертів. Це - базова дотація, освітня субвенція, медична субвенція, інші субвенції та дотації, якщо є підстави для надання та отримання відповідних міжбюджетних трансфертів (статті 97, 99, 100, 102, 103-2, 103-4 і 108 Кодексу).
Наприклад, на 2017 рік місцевим бюджетам, які мають взаємовідносини з державним бюджетом, в тому числі бюджетам ОТГ, крім базової дотації, освітньої та медичної субвенцій, передбачено додаткову дотацію на здійснення переданих з державного бюджету видатків з утримання закладів освіти та охорони здоров’я та субвенцію на формування інфраструктури об’єднаних територіальних громад.
У 2016 році бюджетам ОТГ перераховано з державного бюджету 3,5 млрд. грн. міжбюджетних трансфертів, на 2017 рік передбачено 9,6 млрд. гривень.
Слід зауважити, що бюджети громад, які не об’єдналися, не отримують міжбюджетні трансферти із державного бюджету.
По-друге, до бюджетів ОТГ, крім доходів, що отримували бюджети до їх об’єднання, зараховується 60% податку на доходи фізичних осіб. Раніше цей податок зараховувався до районного бюджету.
Перелік доходних джерел бюджетів ОТГ визначено статтями 64 (загальний фонд), 69-1 (спеціальний фонд) та 71 (бюджет розвитку) Кодексу.
За даними звітності, доходи бюджетів, що об’єдналися, зросли за 11 місяців 2016 року проти відповідного періоду 2015 року більше, ніж в три рази – з 0,9 млрд. грн. до 2,9 млрд. гривень.
По-третє. За рахунок бюджетів ОТГ, крім видатків на здійснення самоврядних повноважень, фінансуватимуться видатки, які делегуються державою їм на виконання, а саме: видатки на утримання закладів бюджетної сфери − освіти, культури, охорони здоров'я, фізичної культури та спорту, соціального захисту та соціального забезпечення (перелік видатків визначено ст. 71, 89 і 91 Кодексу).
Джерелом фінансування видатків є як доходи, закріплені Кодексом за бюджетами ОТГ, так і міжбюджетні трансферти з державного бюджету (базова дотація, освітня та медична субвенції, інші дотації та субвенції).
Наступне. Бюджети ОТГ беруть участь у горизонтальному вирівнюванні податкоспроможності.
Дана система вирівнювання передбачає, що місцевим бюджетам з рівнем податкоспроможності (середні надходження на 1 мешканця) нижче 0,9 середнього показника по Україні для підвищення рівня їх забезпеченості надається базова дотація (80 відсотків суми, необхідної для досягнення показника 0,9).
У 2016 році базову дотацію отримували 125 бюджетів ОТГ, у 2017 році – 293 бюджети.
У разі, якщо рівень податкоспроможності бюджету ОТГ знаходиться в межах від 0,9 до 1,1 середнього показника по Україні горизонтальне вирівнювання податкоспроможності не здійснюється.
Водночас, бюджети ОТГ (як і інші місцеві бюджети, що мають взаємовідносини з державним бюджетом), у яких рівень податкоспроможності вище 1,1 середнього показника по Україні частину надходжень передають до державного бюджету (реверсна дотація). При цьому, кошти вилучаюся не в повному обсязі, як це було при системі балансування місцевих бюджетів, а лише 50 відсотків перевищення індексу податкоспроможності 1,1 до середнього значення по Україні.
У 2016 році реверсна дотація була визначена по 23 бюджетах ОТГ, на 2017 рік – 48 бюджетах.
Слід зазначити, що реверсна дотація є джерелом фінансування базової дотації.
При цьому, як і по інших бюджетах (обласних, районних та міських міст обласного значення), вирівнювання здійснюється лише за одним податком – податком на доходи фізичних осіб. Дане питання врегульовано ст. 99 Кодексу. Решта платежів залишаються в повному обсязі у розпорядженні місцевих органів влади.
Також ради ОТГ мають право здійснювати місцеві запозичення до бюджетів ОТГ – як місцеві, так і внутрішні, в тому числі шляхом отримання кредитів (позик) від міжнародних фінансових організацій. Запозичення здійснюються до бюджету розвитку і кошти спрямовуються на реалізацію інвестиційних програм (проектів), метою яких є розвиток комунальної інфраструктури, впровадження ресурсозберігаючих технологій, створення, приріст чи оновлення стратегічних об'єктів довготривалого користування або об'єктів, які забезпечують виконання завдань міських рад, спрямованих на задоволення інтересів населення їх громад.
Крім зазначених особливостей формування бюджетів ОТГ є ряд особливостей у застосуванні положень окремих статей Кодексу на перший плановий бюджетний період після об’єднання. Такі особливості визначено п. 38 Прикінцевих та перехідних положень Кодексу.
Вони стосуються ОТГ, у яких перші місцеві вибори відбулися у грудні 2016 року і місцеві ради яких не затвердити бюджет на 2017 рік. Зокрема:
1) Якщо до початку нового бюджетного періоду не прийнято рішення про бюджет з бюджету можуть здійснюватися витрати на цілі, визначені у проекті рішення про бюджет на плановий бюджетний період, схваленому виконавчим органом місцевої ради та поданому на розгляд місцевої ради.
Норма для інших місцевих бюджетів – можуть здійснюватися витрати лише на цілі, визначені у рішенні про місцевий бюджет на попередній бюджетний період та одночасно передбачені у проекті рішення про місцевий бюджет на наступний бюджетний період (ч. 1 статті 79 Кодексу).
При цьому щомісячні бюджетні асигнування бюджету сумарно не можуть перевищувати 1/12 обсягу бюджетних призначень, передбачених проектом рішення про бюджет на плановий бюджетний період з урахуванням міжбюджетних трансфертів, які визначені законом про Державний бюджет України на плановий бюджетний період (у разі несвоєчасного набрання чинності таким законом - проектом закону про бюджет, схваленим КМУ та поданим до ВРУ).
Норма для інших місцевих бюджетів – не можуть перевищувати 1/12 обсягу, встановлених рішенням про місцевий бюджет на попередній бюджетний період.
2) До набрання чинності законом про бюджет перерахування трансфертів з державного бюджету (базової дотації, освітньої та медичної субвенцій), а також реверсної дотації до державного бюджету здійснюється відповідно до обсягів, визначених у проекті закону про Державний бюджет України, схваленому КМУ та поданому до ВРУ.
Норма для інших місцевих бюджетів – перерахування здійснюється відповідно до обсягів, визначених у законі про бюджет на попередній бюджетний період (п. 5 ч. 2 статті 41 Кодексу).
3) У разі не прийняття закону про Державний бюджет України до 1 грудня, що передує плановому, при затвердженні бюджету враховуються обсяги міжбюджетних трансфертів (освітня, медична субвенція, базова та реверсна дотації), визначені у проекті закону про бюджет, схваленому Кабінетом Міністрів України та поданому до Верховної Ради України.
Норма для інших місцевих бюджетів – враховуються обсяги, визначені у законі про Державний бюджет України на попередній бюджетний період (абзац другий ч. 2 статті 77 Кодексу).
Оскільки бюджети ОТГ є складовою частиною місцевих бюджетів (пункти 2 та 34 ч. 1 ст. 2 Кодексу) інші норми Кодексу, що регулюють відносини, які виникають на кожній стадії бюджетного процесу, є єдиними для усіх місцевих бюджетів, в тому числі поширюються і на бюджети ОТГ.
Галина Маркович, координатор напрямку «Місцеві бюджети» проектного офісу секторальної децентралізації.
Прес-центр ініціативи «Децентралізація влади»
